El Consejo Directivo Nacional (CDN) envió una declaración al Congreso, fundamentando el rechazo de nuestra organización a la reforma de las medidas cautelares que impulsó el gobierno nacional. Aun a pesar de que resultó aprobada la norma modificatoria, es importante que nuestros afiliados tomen conocimiento de la posición de ATE este importante debate.
Ciudad de Buenos Aires, Abril de 2013
Sres. Diputados de la Nación
S/D.
Ref. Proyecto de ley de medidas cautelares contra el Estado Nacional.
Por medio de la presente, nos dirigimos a los Señores Diputados de la Nación a fin de hacerles llegar las observaciones de la Asociación Trabajadores del Estado al proyecto de ley referido a la regulación de las medidas cautelares dirigidas contra el Estado Nacional.
I. Como se indica en sus fundamentos, se trata de un proyecto que pretende regular este tipo de medidas judiciales en los casos en que el Estado Nacional sea parte.
En ese sentido, son innumerables las posibles controversias que pueden suscitarse entre el Estado y los ciudadanos o distintos actores sociales, en lo que atañe a su actividad normal.
Pero existe un rol específico en el que el Estado se desenvuelve como un particular, o por lo menos no en lo que hace al interés general estrictamente, y es el que desarrolla como empleador.
En esa especial función, los trabajadores del Estado reclaman judicialmente en innumerables supuestos a su empleador, sea por recortes o diferencias salariales, por cambios de funciones, por abuso de la potestad de modificar sus condiciones de trabajo, por sanciones disciplinarias, por incumplimiento de la ley de jornada de trabajo, por accidentes de trabajo o enfermedades profesionales. Lo propio ocurre con las organizaciones representativas de los trabajadores del Estado, que presentan reclamos en el marco de procesos de negociación colectiva, o de conflictos colectivos de trabajo, o de desconocimiento de la tutela sindical de sus representantes, entre muchos otros supuestos.
En el marco de estos reclamos, como en muchos procesos laborales en general, es muy común que se le solicite a la Justicia el dictado de una medida cautelar, de modo de asegurar los derechos en pugna o con el fin de evitar que el dictado de una sentencia tardía no logre evitar o recomponer los derechos conculcados, sobre todo en orden a la especial protección que la Constitución Nacional le reconoce a los trabajadores, incluidos los del Estado.
La actividad que el Estado desarrolla como empleador, por tanto, debe ser diferenciada del resto de sus tareas e incumbencias.
Sin embargo, al no establecer esta diferencia, el proyecto que aparentemente está destinado a otro ámbito, incluye por omisión a las medidas cautelares que en defensa de sus derechos laborales puedan presentar los trabajadores del Estado y sus organizaciones representativas.
Creemos por ende que inexcusablemente debe aclararse en el ARTÍCULO 1 del proyecto que se excluye del ámbito de la ley las medidas cautelares en las que se involucre el Estado en su rol de empleador: “La presente ley no será de aplicación cuando se debatan cuestiones de empleo público o cuando intervengan asociaciones sindicales en defensa de sus derechos o de los trabajadores por estas representados”.
II. Ahora bien, para el caso en que se insista en su inclusión, y no se excluya en el ámbito de aplicación de la ley la actividad del Estado como empleador, creemos que deben introducirse las siguientes modificaciones:
II.1. En primer término, el proyecto en cuestión, contrariamente a lo que ocurre en la actualidad, impide que un juez incompetente pueda dictar una medida cautelar, salvo que se trate cuestiones vinculadas con sectores socialmente vulnerables –debidamente acreditado-, o que se encuentre comprometida la vida diga, el derecho a la salud, un derecho de naturaleza alimentaria o derechos ambientales.
Entre las excepciones, si bien la mención a los derechos de naturaleza alimentaria debe entenderse como inclusiva de los reclamos salariales, es indispensable que también y expresamente se precise que la salvedad abarca a las medidas presentadas contra el Estado empleador.
II.2. Por su parte, el art. 4 del proyecto obliga a la juez, una vez interpuesta la medida cautelar, a requerirle un informe al Estado para que se expida acerca del interés público comprometido, salvo que se trate de cuestiones de naturaleza alimentaria, o esté en juego el derecho a la salud, a la vida o se trate de grupos socialmente vulnerables.
Al no estar contemplado el empleo público dentro de la excepción, si no se trata de un derecho alimentario que se pueda demostrar, implicaría una demora en su tramitación y en todos los casos el Estado podrá alegar el interés público o que se afectan los recursos o los bienes del Estado.
También en este caso debe expresamente establecerse la salvedad que abarque a las medidas presentadas contra el Estado empleador.
II.3. Una de las cuestiones más controvertidas del proyecto resulta ser el art. 5 en tanto avanza directamente contra las funciones jurisdiccionales de los jueces. En efecto, para el caso que se otorgue una medida cautelar, la misma sólo puede habilitarse por el término de 3 o 6 meses, prorrogable por el mismo plazo, aunque no surge claramente de la letra de la ley si sólo por una vez o por las veces que sea necesario.
En caso que la prorroga sea sólo por una vez, el término indicado resultaría irrisorio teniendo en cuenta la duración normal de un proceso judicial. Considerando que un proceso dura entre 2 y 3 años, si la medida cautelar sólo puede prorrogarse como máximo 12 meses, los resultados están a la vista: las cautelares por más que se consigan, sólo durarán un año, pudiendo avanzar el Estado con la Ley, Decreto o acto administrativo dictado.
Si lo que se pretende es que las medidas cautelares no duren eternamente, lo que hay que asegurar es que los procesos sean más cortos, ya que las medidas se extienden hasta la sentencia definitiva.
El proyecto exceptúa de esta limitación temporal a los casos en los que se encuentre comprometido un derecho de naturaleza alimentaria, o grupos vulnerables, el derecho a la vida o cuestiones ambientales.
También en este caso debe expresamente establecerse la salvedad que abarque a las medidas presentadas contra el Estado empleador.
4. El art.9 también resulta problemático en tanto el 90% de las medidas cautelares afectan o obstaculizan de algún modo los bienes o los recursos del Estado. Esta limitación que quedará a criterio del Juez, puede por ejemplo habilitar el rechazo de cualquier reclamo de naturaleza salarial, particularmente en el caso de los jubilados.
De todos modos, este artículo contiene una restricción de suma gravedad ya que impide expresamente que se le puedan imponer a los funcionarios responsables de un hecho o una omisión del Estado cargas personales en caso de incumplimiento.
Muchas sentencias le ordenan al Estado un comportamiento determinado. Por ejemplo, reinstalar a un delegado sindical despedido. Al ser ello una obligación de hacer, la única manera de compeler al Estado a su cumplimiento es con una multa diaria. Si el Estado persiste en su incumplimiento, la misma puede ponerse en cabeza del funcionario responsable de dicho comportamiento.
Dicha multa sobre el funcionario lograba doblegar su voluntad incumplidora y de este modo, podían efectivizarse las cautelares o muchas sentencias dictadas contra el Estado.
Ahora, con la limitación referida, cuando un trabajador del Estado o su sindicato trate de ejecutar obligaciones de hacer, el cumplimiento se va a tornar mucho más dificultoso.
II.6. El proyecto también dispone que si el juez entiende que el pedido no tiene que ver con un derecho de naturaleza alimentaria, en el caso de los trabajadores del Estado o de ATE será necesario prestar una caución real o una personal, o en su caso, tramitar un beneficio de litigar sin gastos. Es decir, otro juicio distinto para acreditar que el trabajador no cuenta con el dinero suficiente como para afrontar las costas del juicio o los eventuales “daños y perjuicios” que la medida pudiera ocasionar.
Esto obviamente también resulta más que restrictivo ya que se lo obliga al trabajador a iniciar dos juicios, cuando antes no era necesario pagar o demostrar nada.
II.7. A su turno, el art. 13 agrega más requisitos para la concesión de una medida cautelar, a diferencia de los requeridos hasta el momento. En efecto, para que fuera procedente una medida cautelar, era necesario que el trabajador afectado y/o el delegado y/o ATE demostrara que su derecho era verosímil y que había un peligro en la demora, es decir, que si la justicia no dictaba la medida solicitada en forma inmediata, el perjuicio era irreversible por más que se dictara una sentencia de fondo que hiciera lugar al reclamo.
Ahora, el proyecto establece además que la cautelar solicitada no debe afectar el interés público y que la suspensión judicial no debe producir efectos jurídicos o materiales irreversibles.
Como es fácil suponer, el interés público puede ser “todo” y además resulta un concepto abstracto, cambiante y adaptable a los gobiernos de turno, de modo tal que lo que hoy es considerado “interés público” ayer no lo fue, y viceversa.
En base a este argumento, el Juez puede ahora rechazar una medida cautelar por razones de “interés público”. En pocas palabras, si el día de mañana hay una rebaja salarial inconstitucional, el juez puede rechazar la cautelar con este argumento (entre otros que trae el proyecto).
II.8. Ahora bien, en el caso que se conceda la cautelar, el Estado la puede apelar y el recurso se concede con efecto “suspensivo” salvo que lo cuestionado sean leyes, decretos de necesidad y urgencia o decretos delegados o que se encontrare comprometida la protección cautelar directa de la vida, la salud o un derecho de naturaleza alimentaria o el ambiente.
Esto quiere decir que la cautelar concedida se suspende, hasta tanto se expida la Cámara de apelaciones. Por ejemplo, si un funcionario traslada a un delegado de su sector de trabajo, y se logra una medida cautelar que lo reinstale, cuando el Estado la apele, podrían obligar al trabajador a ir nuevamente al destino indicado hasta que la Cámara se expida.
Incluso, por más que se otorgare la medida cautelar, el proyecto establece que el Estado podrá demandar el levantamiento de la medida, invocando que la misma provoca un grave daño al interés público.
Reiterando una vez más la abstracción del término “interés público”, resulta necesario destacar que el levantamiento de la medida afectará lógicamente a la cautelar vigente ya que el Estado probablemente la deje de cumplir, alegando que ya no están dadas las condiciones de la misma y que su pedido se encuentra judicializado.
II.9. Por último, el art. 17 del proyecto original afectaba lisa y llanamente el derecho de huelga, en tanto habilitaba al Estado a interponer de una medida cautelar cuando se interrumpiera o entorpeciese la continuidad y regularidad de un servicio público, o la ejecución de actividades de interés público o se perturbara la integridad de los bienes afectado a dicho cometido. Ante las distintas observaciones de los legisladores y de las ONG, se le agregó un párrafo que establece expresamente que dicha medida cautelar “no será de aplicación cuando se trate de conflictos laborales, los cuales se regirán por las leyes vigentes en la materia, conforme los procedimientos a cargo del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación en su carácter de autoridad de aplicación”, de manera tal que en principio no habría una limitación al derecho de huelga. Esa modificación debe mantenerse.
En conclusión, el proyecto en debate contiene más requisitos que antes, lo que dificulta su interposición. Limita la vigencia de la medida cautelar, obliga a quien litigue, a prestar una caución personal o real o a tramitar un beneficio de litigar sin gastos –salvo que se tratare de derechos alimentarios, a la vida, etc.
En el caso que el Estado apele, el efecto de la cautelar se suspende –con los alcances señalados- y tampoco se les puede imponer a los funcionarios cargas personales pecuniarias para el caso de incumplimiento de la medida. También limita al juez a otorgar la cautelar por 3 o 6 meses, renovables por el mismo plazo, aunque no aclara si es sólo por una vez.
En definitiva, el proyecto no hace más que restringir el acceso a la justicia por parte de los trabajadores estatales, violando el principio protectorio garantizado por el art. 14 bis de la Constitución Nacional, el principio de progresividad receptado expresamente en el art. 2. 1. del Pacto Internacional de Derechos, Económicos y Sociales y Culturales en el art. 26 de la Convención Americana de Derechos Humanos. También implica un avance contra el derecho a la tutela judicial efectiva, en una clara contraposición al art. 25 del tratado referido, en tanto la Convención garantiza que toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido, o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o el tratado, aún cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.
Es por ello que, considerando la protección constitucional de los trabajadores estatales y de su actividad gremial, sugerimos que la norma no sea aplicable cuando se debatan cuestiones vinculadas al empleo público o, en su caso, se lo incluya en las excepciones de la ley, tal como ocurre con los grupos socialmente vulnerables, o con el derecho a la salud, o con el derecho alimentario o ambiental.
Sin otro particular, saludamos a Uds. atte.
POR EL CONSEJO DIRECTIVO NACIONAL
